Sistema Financeiro

Setores de regulação

Sistema Financeiro

O Sistema Financeiro Nacional (SFN) é composto por um conjunto de instituições financeiras, públicas e privadas, e instrumentos financeiros que visam viabilizar a transferência de recursos entre agentes econômicos deficitários e agentes econômicos superavitários.

A intermediação financeira entre esses agentes desenvolve-se de forma segmentada, com base em quatro subdivisões estabelecidas para o mercado financeiro: (i) mercado monetário, que fornece à economia papel-moeda e moeda escritural, aquela depositada em conta corrente; (ii) mercado de crédito, que fornece recursos para o consumo das pessoas em geral e para o funcionamento das empresas; (iii) mercado de capitais, que permite às empresas em geral captar recursos de terceiros e, portanto, compartilhar os ganhos e os riscos; (iv) mercado cambial, que é o mercado de compra e venda de moeda estrangeira.

Até 1964, as funções da autoridade monetária ficavam a cargo de três órgãos: a Superintendência de Moeda e Crédito (Sumoc), o Banco do Brasil (BB) e o Tesouro Nacional. A mudança institucional dessa organização se deu a partir das reformas econômicas implantadas  a partir de 1964. Nesse período, foram adotadas diversas medidas legislativas para reformar o SFN, com destaque para as Leis nº 4.357/1964 (Lei da Correção Monetária), 4.380/1964 (Lei do Plano Nacional de Habitação), 4.595/1964 (Lei da Reforma Bancária), que estabeleceu o arcabouço geral do Sistema Financeiro Nacional (SFN) e regula as instituições financeiras, e a 4.728/1965, que dispunha sobre o mercado de capitais.

Atualmente, no topo da pirâmide organizacional do SFN, encontra-se o subsistema normativo, que é composto por entidades responsáveis por definir e executar as regras de funcionamento dos mercados monetário, de crédito, de capitais e cambial (Conselho Monetário Nacional – CMN); de seguros, contratos de capitalização e fundos abertos de previdência aberta (Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP); e o de previdência fechada (Conselho de Gestão da Previdência Complementar – CGPC). Entre esses, o CMN destaca-se como o mais relevante e influente conselho, por ser o órgão deliberativo máximo de todo o SFN . Ele é responsável por formular a política econômica (monetária, creditícia e cambial) brasileira, objetivando propiciar condições favoráveis ao desenvolvimento harmônico da economia nacional.
 

  • O CMN é órgão componente da administração direta. Na sua atual composição, definida pelo art. 8º Lei nº 9.069/95, recentemente alterada pela Lei nº 13.844/2019, é composto pelo Ministro da Economia, que o preside; pelo presidente do Banco Central do Brasil (BCB); e pelo Secretário Especial de Fazenda do Ministério da Economia. 

    O Sistema Financeiro Nacional conta ainda com outros dois órgãos normativos: o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), responsável por fixar diretrizes e normas da política nacional de seguros privados e o Conselho Nacional de Previdência Complementar (CNPC), que por sua vez, exerce a função de órgão regulador do regime de previdência complementar operado pelas entidades fechadas de previdência complementar. 

    Abaixo das entidades normativas, há quatro principais órgãos reguladores/supervisores, responsáveis pela aplicação das normas por eles emanadas. Estes regulamentam as diretrizes gerais fixadas pelas instituições normativas e fiscalizam as atividades e o cumprimento das determinações estabelecidas pelas instituições sob sua supervisão. 

    O primeiro é o Banco Central do Brasil (BCB), autarquia de natureza especial, criado pela Lei nº 4.595/1964 e com autonomia estabelecida pela Lei Complementar nº 179/2021, que tem como missão garantir a estabilidade do poder de compra da moeda, zelar por um sistema financeiro sólido, eficiente e competitivo, e fomentar o bem-estar econômico da sociedade. A instituição é responsável por executar a estratégia estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) para manter a inflação sob controle e atua como secretaria executiva desse órgão .
     

    Outra entidade supervisora do Sistema Financeiro Nacional é a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Economia e instituída pela Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976. No seu atual desenho institucional, é uma entidade administrativa independente, caracterizada pela ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade dos seus dirigentes, bem como autonomia financeira e orçamentária. 
     

    A CVM é responsável por regulamentar, desenvolver, controlar e fiscalizar o mercado de valores mobiliários no país. Para este fim, cabe-lhe estimular a formação de poupanças e a sua aplicação em valores mobiliários; promover a expansão e o funcionamento eficiente e regular do mercado de ações, estimular as aplicações permanentes em ações do capital social de companhias abertas; assegurar o funcionamento regular e eficiente dos mercados de bolsa e balcão, onde ocorre a comercialização dos ativos imobiliários; proteger os titulares de valores mobiliários; evitar e coibir modalidades de fraude e manipulação no mercado; assegurar o acesso ao público a informações sobre valores mobiliários negociados e sobre as companhias que os tenham emitido; e assegurar a observância de práticas equitativas no mercado de valores mobiliários. 

  • A Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), por sua vez, é uma autarquia vinculada ao Ministério da Economia, criada pelo Decreto-Lei nº 73/1966, responsável pelo mercado de seguro, previdência privada aberta, capitalização resseguro. Compete à Susep, dentre outras funções, (i) executar a política definida pelo CNSP; (ii) fiscalizar a constituição, organização, funcionamento e operação das sociedades sob a sua alçada; (iii) atuar para proteger a captação de poupança popular que se efetua por meio de operações de seguro, previdência privada, de capitalização e resseguro; (iv) promover a estabilidade dos mercados sob sua jurisdição; (v) zelar pela liquidez e solvência das sociedades que integram o mercado. 

    Por fim, a quarta entidade supervisora do SFN é a Superintendência de Previdência Complementar (Previc), criada pela Lei nº 12.154/2009, como autarquia vinculada ao Ministério do Trabalho e Previdência, com autonomia financeira, administrativa e patrimônio próprio. Ao contrário das agências reguladoras, seus diretores não têm mandato fixo e podem ser substituídos a qualquer tempo pelo executivo. 

    A Previc atua como entidade de fiscalização e supervisão das entidades fechadas de previdência complementar (fundos de pensão) e da execução de políticas para o regime de previdência complementar operado pelas entidades fechadas. 

    Além dos órgãos normativos e supervisores mencionados acima, o SFN ainda é composto por um subsistema operativo, que contempla instituições públicas e privadas que desenvolvem atividades de intermediação financeira.

    As instituições financeiras podem ser classificadas a depender das atividades que exercem, podendo ser: (i) bancárias ou monetárias; e (ii) não bancárias ou não monetárias . Nesse sentido, considera-se como instituições financeiras bancárias (ou monetárias) aquelas autorizadas pelo BCB a captar depósitos à vista , quais sejam: (i) o banco comercial; (ii) o banco múltiplo; (iii) a Caixa Econômica Federal; (iv) os bancos cooperativos, que são os bancos comerciais ou múltiplos cujo titular do controle acionário é uma cooperativa central de crédito; e (v) as cooperativas de crédito. 
    Por sua vez, as instituições financeiras não bancárias (ou não monetárias) são as instituições autorizadas a funcionar pelo BCB que não recebem depósitos à vista. Enquadram-se como instituições não bancárias o banco de câmbio; as agências de fomento; o banco de desenvolvimento; o banco de investimento; a sociedade de crédito, financiamento e investimento, a sociedade de crédito imobiliário; a sociedade de crédito ao microempreendedor e à empresa de pequeno porte; a sociedade de arrendamento mercantil (leasing); a associação de poupança e empréstimo; a companhia hipotecária; a sociedade de crédito direto; e a sociedade de empréstimo entre pessoas.

    Ressalta-se que existem, ainda, outras instituições que operam no SFN, tais como (i)  administradoras de consórcios ; (ii) bolsas de valores (atualmente, em operação no Brasil, a B3 S.A - Brasil, Bolsa, Balcão); (iii) corretoras e distribuidoras de títulos e valores mobiliários ; e (iv) instituições de pagamentos, que não compõe o SFN, embora sejam reguladas e fiscalizadas pelo BCB. 
    Segundo o último Relatório de Evolução do SFN de 2020, disponibilizado pelo BCB, existem atualmente 1.487 instituições autorizadas a funcionar pelo BCB em atividade no Brasil.
     

     

    Comitê de Regulação de Seguro e Previdência

     

    Por meio da criação e manutenção de comitês setoriais, o Projeto Regulação em Números constrói relacionamentos institucionais com órgãos públicos e instituições privadas, de forma a promover o diálogo permanente e rigorosamente fundamentado acerca da regulação brasileira com os seus principais stakeholders. A manutenção desse diálogo abarca um conjunto diversificado de atividades acadêmicas, incluindo a realização de seminários e pesquisas, a promoção de reuniões entre seus membros e convidados para debater aspectos da regulação setorial, a produção de coletâneas, artigos e policy papers, aprofundando a disseminação do conhecimento sobre a atividade regulatória de cada setor.

    Conheça as atividades do Comitê de Regulação de Seguro e Previdência.

     

Produção Normativa de Agências Reguladoras

As normas secundárias (ou regulamentares) produzidas pelas agências reguladoras federais vêm adquirindo crescente importância, não apenas para o desempenho de setores-chave da economia brasileira, mas também para o funcionamento do próprio Estado brasileiro. Esta linha de pesquisa se propõe a estudar a produção normativa das agências reguladoras com o objetivo de (i) avaliar a conformidade da atuação das entidades reguladoras à legislação que as rege; (ii) avaliar os efeitos da fragmentação e a duplicidade regulatória; (iii) avaliar a transparência e a eficiência dos processos de produção normativa; (iv) analisar a influência de grupos de interesse nos processos de produção normativa; (v) avaliar o impacto e os efeitos das normas regulatórias. Espera-se oferecer à sociedade maior transparência sobre o estoque regulatório de diferentes setores regulados, além de propor aperfeiçoamentos para corrigir as principais falhas regulatórias identificadas. Para a análise da produção normativa dos mais diversos setores regulados, são utilizados dados empíricos extraídos do Diário Oficial da União – DOU, das páginas de legislação dos portais das agências e de outras fontes oficiais.

 

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Instrumentos de Política de Melhoria Regulatória

Esta linha de pesquisa analisa a implementação da política de melhoria regulatória no país por meio da análise do uso dos seus principais instrumentos pelas agências reguladoras no país. Instrumentos de política de melhoria regulatória visam garantir que normas editadas por órgãos reguladores sejam construídas de forma transparente, informadas pelas maiores evidências disponíveis e com amplo envolvimento de partes interessadas. Esses instrumentos têm sido incorporados gradualmente no Brasil graças à edição de leis e regulamentos que passaram a exigir sua adoção obrigatória e também da criação de órgãos encarregados de formular e implementar a política de melhoria regulatória no país. Nesta pesquisa, analisa-se como agências reguladoras utilizam esses instrumentos antes, durante e posteriormente à realização dos processos de produção regulatória. Na fase pré-normativa, analisa-se empiricamente o modo como agências vem construindo e implementando suas agendas regulatórias, assim como o uso de mecanismos de participação para discutir problemas regulatórios em fases iniciais dos processos regulatórios. Na fase normativa, investiga-se se e, de que forma, agências fazem uso da análise de impacto regulatório e de mecanismos de participação para subsidiar a produção de textos normativos. Por fim, em etapa pós-normativa, busca-se analisar as avaliações retrospectivas de normas já vigentes por meio de mecanismos como a avaliação de resultado regulatório.

 

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Mecanismos de Participação Social da Comissão de Valores Mobiliários (CVM)

Coordenação: Natasha Schmitt Caccia Salinas, Patrícia Regina Pinheiro Sampaio, Sérgio Guerra, Antônio Maristrello Porto

O “Regulação em Números” é um projeto institucional da FGV Direito Rio, que tem três missões principais: (i) produzir e difundir conhecimento sobre a atividade regulatória do país; (ii) contribuir para o aprimoramento do ambiente regulatório nacional; e (iii) fomentar boas práticas em regulação. Desenvolvido no âmbito do Centro de Pesquisa em Direito e Economia (CPDE) da FGV Direito Rio, o Regulação em Números aplica métodos quantitativos de pesquisa na análise dos mecanismos de participação (audiências e consultas públicas) das agências reguladoras federais. Relatórios detalhados com amplas análises do desenvolvimento do tema já estão disponíveis para diversas agências reguladoras federais. O relatório abaixo trata dos mecanismos de participação social da CVM.

 
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Mecanismos de Participação Social do Banco Central do Brasil (BACEN)

Coordenação: Natasha Schmitt Caccia Salinas, Patrícia Regina Pinheiro Sampaio, Sérgio Guerra, Antônio Maristrello Porto

O “Regulação em Números” é um projeto institucional da FGV Direito Rio, que tem três missões principais: (i) produzir e difundir conhecimento sobre a atividade regulatória do país; (ii) contribuir para o aprimoramento do ambiente regulatório nacional; e (iii) fomentar boas práticas em regulação. Desenvolvido no âmbito do Centro de Pesquisa em Direito e Economia (CPDE) da FGV Direito Rio, o Regulação em Números aplica métodos quantitativos de pesquisa na análise dos mecanismos de participação (audiências e consultas públicas) das agências reguladoras federais. Relatórios detalhados com amplas análises do desenvolvimento do tema já estão disponíveis para diversas agências reguladoras federais. O relatório abaixo trata dos mecanismos de participação social da BACEN.

 
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A intervenção do Congresso Nacional na autonomia das Agências Reguladoras

Por: Natasha Schmitt Caccia Salinas

Este artigo tem por objetivo analisar como o poder legislativo tem buscado, por meio de sua atividade legislativa, intervir na autonomia dos órgãos reguladores. Parte-se, neste artigo, da hipótese de que o poder legislativo, insatisfeito com o arranjo institucional vigente, age estrategicamente para afastar as agências reguladoras da ingerência do poder executivo. O artigo desenvolve um estudo qualitativo de leis e especialmente proposições legislativas de iniciativa parlamentar que buscam afetar diretamente a autonomia das agências reguladoras. As leis e proposições legislativas analisadas neste artigo foram divididas em categorias que representam diferentes formas de intervenção na autonomia das agências. Para responder ao problema proposto, o artigo subdivide-se em duas partes. Na primeira, apresenta-se uma breve revisão teórica sobre controle legislativo da administração pública. As estratégias de controle político que afetam diretamente aautonomia das agências reguladoras são analisadas em abstrato. Na segunda parte, analisa-se a produção legislativa do Congresso Nacional sobre autonomia regulatória. Pretende-se, com este estudo, qualificar o debate sobre autonomia das agências reguladoras no Brasil. Ver-se-á que a autonomia das agências reguladoras é um conceito em disputa, sensível às transformações nas relações entre poder legislativo, poder executivo e agências reguladoras.

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Controle político da atividade normativa das agências reguladoras no Brasil

Por: Sérgio Guerra, Natasha Schmitt Caccia Salinas

O poder normativo outorgado às agências reguladoras não é ilimitado. As leis que regem as agências reguladoras refletem escolhas sobre a extensão deste poder. A depender do arranjo institucional  adotado  nas  leis  que  disciplinam  as  competências  normativas  das  agências reguladoras, este poder poderá ser mais ou menos extenso. Este artigo tem por objetivo analisar o controle político sobre a produção normativa das agências reguladoras federais brasileiras. Para tanto, são analisadas empiricamente iniciativas legislativas que controlam de forma prévia, concomitante ou posterior a atividade normativa dos órgãos reguladores. A principal contribuição deste artigo reside em apresentar uma nova sistematização, derivada da práxislegislativa,  de  variadas  e  não  uniformes  estratégias  de  atribuição  de  poderes normativos às agências reguladoras no Brasil.

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A produção legislativa do Congresso Nacional sobre agências reguladoras

Por: Eduardo Jordão, Leandro Molhano Ribeiro, Natasha Schmitt Caccia Salinas, Patrícia Regina Pinheiro Sampaio

Este artigo tem por objetivo analisar a produção legislativa do Congresso Nacional sobre agências reguladoras federais nos últimos vinte anos. O artigo analisa as estratégias com as quais o Poder Legislativo busca intervir na estrutura, organização e funcionamento dessas agências. Apresenta, além disso, os fatores políticos e conjunturais que influenciam essa produção. Para tanto, foram selecionadas 689 proposições legislativas atualmente em trâmite ou que já tramitaram pela Câmara dos Deputados desde que a primeira agência reguladora foi criada em 1996. Essas iniciativas foram analisadas qualitativa e quantitativamente no que diz respeito ao seu objeto e às suas condicionantes político-conjunturais. Com este estudo descritivo-exploratório sobre a atuação do Congresso Nacional na estruturação das agências reguladoras, espera-se lançar as bases para a construção de uma agenda de pesquisa ainda pouco desenvolvida no Brasil.

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